Каждые четыре года кандидаты в президенты активизируют свою деятельность по всей стране, обещая радикальные изменения «в первый же день». Эти амбициозные обещания обращены к обществу, жаждущему немедленных действий, и поддерживают менталитет «только я могу это исправить», который ныне характеризует современные президенты. Хотя правление с помощью указов может обеспечить быстрые успехи для общества, разочарованного медлительностью системы, такой подход искажает конституционные пределы президентской власти, создает нестабильность в политике и подрывает дух сотрудничества в нашей представительской демократии.
Дональд Трамп, возвращаясь в Белый дом после первого срока, во время которого он издал 220 исполнительных указов, пообещал продолжить тенденцию смелых и единоличных действий. В своей речи он обещал ввести более строгие пограничные меры, демонтировать регулирующие структуры и окончить глобальные конфликты. Его второй президентский срок начался с подписания ряда указов, что свидетельствует о значимости его пера. Однако история показывает, что такой подход, хоть и политически выгодный, по сути своей неустойчив. Исполнительные действия могут быть отменены судебными органами, оспорены законодательной властью или просто изменены следующим президентом, доказывая, что чернила президентского пера иногда больше похожи на карандаш, чем на перманент.
Справедливости ради, Трамп не единственный, кто управляет страной с противоположного конца Пенсильванского авеню. Президенты обеих партий регулярно избегали Конгресса, используя исполнительные указы — как с положительными, так и с отрицательными последствиями. Вспомним приказ Франклина Д. Рузвельта 1942 года, который авторизовал интернирование японских американцев во время Второй мировой войны, или приказ Гарри Трумэна 1948 года о десегрегации армии. В последнее время программа DACA, инициированная Бараком Обамой, предоставила временную защиту для молодых мигрантов, в то время как указ Трампа — так называемый «запрет на въезд мусульман» — остановил въезд из нескольких преобладающе мусульманских стран. Все это — крупные изменения в политике, ни одно из которых не получило поддержки или голосования в Конгрессе.
Политическая логика здесь проста. Избиратели требуют результатов, а у президентов ограниченное время. Предвыборные обещания создают ощущение необходимости быстро реагировать, начиная от снижения цен на бензин и заканчивая усилением борьбы с незаконной иммиграцией — оба этих обещания были сделаны Трампом. Почему тратить время на долгие и утомительные переговоры с Конгрессом, когда одна подпись может дать мгновенное удовлетворение?
Это пристрастие к исполнительным приказам стало нормой, но с определенной ценой. То, что ранее являлось последним ресурсом после неудачных переговоров с Конгрессом, теперь стало первым шагом, на который полагаются президенты. Сегодня кандидаты даже не притворяются, что собираются работать с Конгрессом; вместо этого они обещают действия «в первый же день», и толпы аплодируют. Когда они вступают в должность, следуют указаниям с целым набором приказов и высокопрофильной церемонией подписания, направленной на демонстрацию решительного руководства. И половина страны выражает свое одобрение.
Этот метод управления обходится дорого. Исполнительные приказы легко оборачиваются вспять, зачастую вызывая резкий поворот в политике, который дестабилизирует как частный сектор, так и международные отношения. Отмена Джо Байденом проекта Keystone XL в первый день его правления отменила указ Трампа, разрешавший его строительство. Аналогично, выход Трампа из Парижского соглашения о климате, принятого через указ Обамы, оставил глобальных союзников в сомнениях насчет надежности Америки. Даже стена Трампа на границе, одна из основных идей его кампании 2016 года, столкнулась с существенными юридическими и законодательными препятствиями, когда суды заблокировали его попытку перенаправить федеральные средства на ее строительство. Эти случаи демонстрируют, как управление с помощью указов часто жертвует долговечностью и легитимностью ради скорости.
В этом подходе также есть реальные человеческие издержки. Например, молодые мигранты на протяжении десяти лет жили в состоянии неопределенности или даже страха, зная, что простая смена президентской подписи может превратить их из защищенных граждан в мишени для депортации.
Соучастие Конгресса в этом ослаблении законодательной власти также является ключевым фактором. Законодатели, особенно те, которые принадлежат к партии президента, часто приветствуют исполнительные действия, когда они согласны с результатами. Это политически безопасный шаг: он позволяет им признать заслугу за популярные результаты, избегая политических рисков, связанных с принятием публичной позиции. Но эта динамика ускоряет падение Конгресса как соравного ветви правительства, далее смещая власть к президентству.
Первый срок Трампа служит предостережением. Несмотря на контроль над Конгрессом в течение двух лет, его администрации не удалось отменить и заменить Закон о доступном медицинском обслуживании, что демонстрирует ограничения единоличного действия. Его зависимость от чрезвычайных деклараций для финансирования пограничной стены столкнулась с серьезными юридическими вызовами, обнажая ограничения, наложенные судебными и законодательными проверками. Хотя исполнительные приказы могут создать видимость решительных действий, они не являются заменой устойчивого, двухпартийного законодательства.
Насколько сильно Трамп будет полагаться на исполнительные указы во втором сроке, в значительной степени зависит от республиканцев в Конгрессе. Демократы, мы знаем, будут противостоять его повестке. С большинством республиканцев в обеих палатах в течение первых двух лет его срока, они обладают властью либо сдерживать, либо поддерживать его политические инициативы из Овала. Критический вопрос заключается в том, будут ли какие-либо законодатели из Республиканской партии оспаривать Трампа, когда его действия противоречат конституционным нормам или консервативным принципам. В его первом сроке именно республиканцы в Конгрессе, особенно сенаторы Боб Коркер, Джон Маккейн и Митт Ромни, чаще сдерживали желания президента, чем мы помним.
Основное отличие? Все эти сенаторы ушли, и с ними многие их коллеги-институционалисты. Более преданные сторонники Трампа были избраны в законодательный орган, который был задуман как независимость от проверки исполнительной власти. Эти изменения вызывают опасения по поводу того, выполнит ли Конгресс свою конституционную роль как проверки для исполнительных злоупотреблений.
Последствия продолжения этого пути очевидны: власть, сосредоточенная в исполнительной ветви, означает потерю власти для народа. Создатели Конституции разработали систему, требующую сотрудничества и компромисса, осознавая, что устойчивый прогресс не исходит из единоличных действий, а строится на коллективном обсуждении.
Для Трампа — или любого президента — задача заключается в том, чтобы сбалансировать обещания единоличных действий с реальностью совместного управления. Президентство, часто описываемое как самая могущественная должность в мире, остается привязанным к системе сдержек и противовесов, предназначенной для предотвращения злоупотреблений. Чтобы эффективно управлять, президенты должны осознать, что настоящий прогресс достигается работой в рамках системы, а не за ее пределами. И Конгресс — особенно члены партии президента — должны сопротивляться соблазну позволять президенту делать из своего офиса то, что они должны с трудом добиваться из своих. Ведь власть легко уступить, но трудно вернуть.
В эпоху глубокого политического поляризация тенденция к управлению из Овального кабинета сильнее, чем когда-либо. Долговечность президентского наследия зависит не от того, как много власти они используют, а от того, насколько мудро они ей делятся. Для лидеров, стремящихся оставить прочный след, сотрудничество — это не слабость; это основа сильного и долговечного политического наследия.
Источник: Time
